A Nova Centralidade da Infraestrutura de Transmissão no Setor Elétrico Brasileiro

O setor elétrico brasileiro atravessa um momento de profunda reorganização econômica e regulatória. Em um curto intervalo de tempo, duas notícias revelaram movimentos aparentemente opostos, mas que, quando analisados em conjunto, demonstram uma mesma realidade estrutural: a infraestrutura de transmissão tornou-se o principal elemento estratégico para a expansão sustentável da matriz elétrica nacional.

De um lado, a Brookfield iniciou a alienação de ativos da Quantum Energia em operação estimada em aproximadamente R$ 5 bilhões, evidenciando o intenso aquecimento do mercado secundário de concessões de transmissão. De outro, a Engie requereu à Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) a revogação das autorizações de dezessete usinas solares na Bahia e no Rio Grande do Norte, alegando inviabilidade econômica decorrente dos recorrentes episódios de curtailment, isto é, das limitações operacionais impostas ao despacho da geração renovável.

Embora tratem de segmentos distintos da cadeia produtiva, ambos os movimentos decorrem do mesmo fenômeno: a crescente relevância da transmissão como infraestrutura essencial para assegurar a eficiência econômica da expansão energética brasileira.

A valorização do mercado secundário de ativos de transmissão

A negociação dos ativos da Quantum Energia representa mais um capítulo do processo de consolidação do mercado secundário brasileiro de infraestrutura. Nos últimos anos, sucessivas operações envolvendo ativos de transmissão demonstram que investidores institucionais, fundos de pensão, gestores de infraestrutura e operadores estratégicos passaram a considerar esse segmento uma das classes de ativos mais estáveis da economia nacional.

Essa valorização decorre, sobretudo, das características regulatórias próprias da transmissão de energia elétrica.

Ao contrário da geração ou da distribuição, cuja remuneração pode sofrer influência do comportamento da demanda, da hidrologia ou da comercialização da energia, a transmissão possui remuneração baseada na Receita Anual Permitida (RAP), definida pela ANEEL. Trata-se de receita regulada, previamente estabelecida e contratualmente assegurada ao concessionário pela disponibilização da infraestrutura, independentemente do volume efetivamente transportado de energia.

Esse modelo reduz significativamente a exposição ao risco de mercado, proporciona elevada previsibilidade de fluxo de caixa e facilita operações de financiamento (project finance), além de favorecer aquisições, reorganizações societárias e operações de fusões e aquisições (M&A).

Não por acaso, operações bilionárias envolvendo ativos da Equatorial, Energisa, EDP, State Grid, Taesa e, agora, Brookfield, evidenciam o amadurecimento do mercado brasileiro de infraestrutura regulada.

Segurança jurídica e a transferência de concessões

Sob a perspectiva jurídica, a intensificação dessas operações somente foi possível graças ao progressivo amadurecimento do regime das concessões públicas.

A Constituição Federal estabelece, em seu artigo 175, que a prestação indireta de serviços públicos depende de prévia licitação. Entretanto, isso não significa que toda alteração posterior na estrutura societária do concessionário exija novo procedimento licitatório.

A disciplina encontra fundamento no artigo 27 da Lei nº 8.987/1995, segundo o qual a transferência da concessão ou do controle societário da concessionária depende de prévia anuência do poder concedente, condicionada à demonstração de que o novo controlador reúne todos os requisitos técnicos, jurídicos e econômico-financeiros originalmente exigidos para a celebração do contrato.

Durante muitos anos discutiu-se a constitucionalidade desse dispositivo.

A controvérsia foi definitivamente solucionada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 2.946, ocasião em que o Tribunal reconheceu, por maioria, a plena constitucionalidade do artigo 27 da Lei de Concessões. O STF afirmou que a exigência constitucional de licitação refere-se ao momento da outorga inicial da concessão, não impedindo posteriores alterações subjetivas do contrato, desde que preservados o interesse público e a fiscalização administrativa por meio da anuência do poder concedente.

O voto condutor destacou aspecto particularmente relevante para os setores de infraestrutura: os contratos de concessão possuem natureza dinâmica e incompleta, exigindo instrumentos capazes de acomodar mudanças econômicas, financeiras e societárias ocorridas durante décadas de execução contratual.

Essa compreensão aproxima o direito brasileiro das melhores práticas internacionais de infraestrutura, reconhecendo que a estabilidade das concessões depende justamente da possibilidade de reorganizações societárias capazes de preservar a continuidade da prestação dos serviços públicos.

O paradoxo da expansão das energias renováveis

Enquanto o mercado celebra a valorização dos ativos de transmissão, a decisão da Engie evidencia as dificuldades atualmente enfrentadas pelos empreendimentos de geração renovável.

A companhia requereu à ANEEL a revogação das autorizações de dezessete usinas fotovoltaicas integrantes dos complexos Campo Largo Solar (Bahia) e Santo Agostinho Solar (Rio Grande do Norte), alegando que o aumento recorrente dos episódios de curtailment comprometeu a viabilidade econômico-financeira originalmente projetada.

THE curtailment corresponde à limitação imposta pelo Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS) ao despacho de determinadas usinas, normalmente em razão de restrições elétricas, insuficiência da capacidade de transmissão ou necessidade de preservação da segurança operativa do Sistema Interligado Nacional (SIN).

Embora tecnicamente justificável sob a ótica da operação sistêmica, o fenômeno produz relevantes consequências econômicas.

O empreendedor realiza elevados investimentos em implantação, financiamento e conexão da usina, mas parte da energia produzida deixa de ser efetivamente injetada na rede, reduzindo receitas e aumentando a incerteza dos fluxos financeiros futuros.

O caso da Engie revela precisamente esse novo desafio regulatório.

A expansão da geração renovável brasileira ocorreu em velocidade superior à ampliação da infraestrutura de transmissão, especialmente nas regiões Nordeste e Norte, onde se concentram os maiores potenciais eólico e solar do país.

O resultado é um crescente descompasso entre geração e capacidade de escoamento da energia produzida.

A Resolução Normativa nº 1.071/2023 e a racionalidade regulatória

Sob o aspecto regulatório, merece destaque a Resolução Normativa ANEEL nº 1.071/2023, que disciplina, entre outros aspectos, hipóteses de revogação de autorizações para empreendimentos de geração.

Nos pedidos apresentados pela Engie, a empresa informou que os projetos ainda não haviam celebrado Contratos de Uso do Sistema de Transmissão (CUST) nem Contratos de Conexão ao Sistema de Transmissão (CCT), circunstância que permite o processamento da revogação dentro do regime previsto pela regulamentação vigente.

A solução regulatória demonstra preocupação da ANEEL em evitar a perpetuação de empreendimentos cuja execução tenha perdido racionalidade econômica em razão de alterações relevantes do ambiente regulatório ou operacional.

Ao mesmo tempo, preserva-se a possibilidade de futura reestruturação dos projetos em condições mais favoráveis.

Infraestrutura de transmissão como ativo estratégico

A leitura conjunta dos dois episódios revela uma mudança estrutural na lógica do setor elétrico.

Durante muitos anos, a expansão da matriz energética concentrou-se na construção de novos empreendimentos de geração.

Hoje, entretanto, percebe-se que a principal restrição ao crescimento do setor deixou de ser a capacidade de produzir energia, passando a residir na capacidade de transportá-la com segurança até os centros consumidores.

Essa mudança explica, simultaneamente, dois movimentos aparentemente contraditórios.

Quanto maior a dificuldade de escoamento da energia produzida, maior tende a ser o valor econômico dos ativos de transmissão.

Em outras palavras, o curtailment que reduz a rentabilidade dos geradores reforça, paradoxalmente, a importância estratégica dos investimentos em linhas de transmissão.

Sob a ótica econômica, trata-se de um típico gargalo de infraestrutura.

Sob a ótica jurídica, evidencia-se a necessidade de aperfeiçoamento contínuo dos mecanismos regulatórios destinados à adequada alocação de riscos entre geradores, transmissoras, financiadores e Poder Concedente.

Conclusion

Os recentes movimentos protagonizados por Brookfield e Engie ilustram uma nova fase do setor elétrico brasileiro.

De um lado, consolida-se um mercado secundário sofisticado para ativos regulados de transmissão, sustentado pela previsibilidade da Receita Anual Permitida, pela estabilidade contratual e pela segurança jurídica conferida ao regime das concessões, especialmente após o julgamento da ADI nº 2.946 pelo Supremo Tribunal Federal.

De outro, cresce a preocupação com a sustentabilidade econômica dos investimentos em geração renovável diante das limitações estruturais do sistema de transmissão e da recorrência dos episódios de curtailment.

Mais do que eventos isolados, esses movimentos demonstram que a transição energética dependerá cada vez menos da capacidade de produzir energia e cada vez mais da eficiência institucional, regulatória e jurídica necessária para transportá-la.

Nesse contexto, operações societárias envolvendo concessionárias, processos de M&A, pedidos de anuência regulatória, reestruturações de projetos, revisões de alocação de riscos e discussões sobre equilíbrio econômico-financeiro tendem a ocupar posição central na agenda do Direito da Infraestrutura brasileiro, reforçando o papel da advocacia especializada na estruturação de investimentos de longo prazo e na promoção da segurança jurídica indispensável ao desenvolvimento do setor.

Artigo elaborado por: Alexandre David e Gabriel Machado.